Patrick Karam - proposition congés payés [2008]
Vous trouverez ci-dessous les propositions adressées en 2008 aux syndicats par le délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'Outre-mer de l'époque, Patrick Karam, dans le cadre d'une consultation sur les congés bonifiés.
Les Congés bonifiés (propositions Patrick Karam 2008
Après consultations et la prise en compte de l’essentiel des préoccupations légitimes, voici le projet que propose le délégué interministériel à l’égalité des chances des français d’outre-mer. Le Délégué attire votre attention sur le fait qu’il s’agit d’un document de travail officieux, non encore transmis et validé par l’administration et le gouvernement.
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Encadré :
Quelques chiffres :
31 000 à 33 000 personnes, titulaires et ayants droits bénéficient chaque année des Congés bonifiés :
- de la Métropole vers un DOM à 80 %
- la destination Antilles/Hexagone à plus de 90 %.
- Les départs et les retours vers les Antilles se concentrent sur 8 jours, fin juin-début juillet et fin août-début septembre.
- Air France assume en 2005, 26 000 CB contre 5 000 pour Corsair
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Un bilan de mise en œuvre du dispositif est prévu avec les syndicats qui auront accepté expressément ou tacitement le texte dans l’année qui suit le premier exercice. Une évaluation globale du dispositif interviendra fin 2010.
L’amélioration des congés bonifiés figure dans le programme du Président de la République qui s’est engagé sur un dispositif gagnant-gagnant : gagnant pour les agents, gagnant pour l’Etat.
Alors que chaque année des centaines d’agents sortent du dispositif, la volonté présidentielle est bien de sécuriser le dispositif et de l’améliorer. Car les congés bonifiés sont un droit, un droit acquis au prix de nombreuses luttes. Cet acquis doit non seulement demeurer mais être amélioré. Il n’y aura aucune économie budgétaire, ce qui marque un véritable coût d’arrêt à l’érosion que connaît ce dispositif ces dernières années.
Pour résumer la volonté présidentielle : pas d’économie pour l’Etat, aucun recul des droits des agents, des avancées sociales considérables sur plusieurs points majeurs.
Le dispositif actuel pénalise les bénéficiaires. L’immense majorité des congés bonifiés est prise en période d’été et est concentrée sur 8 jours tant pour les départs (entre fin juin et début juillet) que pour les retours (fin août et début septembre). D’où les prix des billets exorbitants, d’où aussi les incertitudes que connaissent les agents : plan de congés, nécessités de service... mais aussi et surtout une remise en cause de la notion « du centre d’intérêt matériel et moral ».
Les trois décrets, celui du 20 mars 1978 (Fonction Publique d’Etat), celui du 15 février 1988 (Fonction Publique Territoriale), celui du 1er juillet 1987 (Fonction Publique Hospitalière) ont posé des principes et n’ont pas élaboré les critères du CIMM.
Puisque le Conseil d’Etat considère que l’on peut transférer son « Centre d’Intérêt Matériel et Moral », l’administration peut tout à fait légalement faire varier les critères à sa convenance. Un chef de service a une latitude large en matière d’interprétation du CIMM. Parfois alors que le postulant est éligible au dispositif, un seul critère lui est opposé, comme la propriété d’un appartement dans l’Hexagone, pour le disqualifier.
La jurisprudence administrative laissant une grande marge interprétative, des centaines d’agents qui partent depuis plusieurs dizaines d’années en congés bonifiés se retrouvent exclus du dispositif lorsque le chef de service change ou que l’administration modifie les critères du CIMM. Ce qui suscite de très nombreux contentieux devant les juridictions administratives.
En outre, le système actuel rigide pénalise les bénéficiaires des congés bonifiés.
L’administration achète généralement les billets d’avion et ne permet pas aux bénéficiaires de fractionner leurs congés bonifiés qui cumulent le congé annuel et la bonification. Certains bénéficiaires n’utilisent pas intégralement les 65 jours car ils résident dans leur famille, faute de pouvoir louer un logement, en raison d’un budget restreint. Dans ce cas, le bénéficiaire qui n’utilise pas en une fois les 65 jours, perd le reliquat de jours de congés.
De surcroît, les bénéficiaires rencontrent des difficultés pour réserver les billets pour les membres de la famille exclus de la prise en charge : très nombreuses pièces justificatives demandées par les trésoreries générales, communication trop tardive de la date et de l’horaire de vol…
Ce qui changera :
- Un décret unique qui déterminera les mêmes règles claires pour les trois fonctions publiques.
- Un dispositif qui, en fixant des critères simples et objectifs, réglera la question du CIMM (Centre d’Intérêt Matériel et Moral) en enlevant aux administrations toute possibilité d’interprétation. Le Délégué proposera aussi une mesure qui constituera une véritable révolution à la fois dans la pratique et dans la jurisprudence administratives : dès lors que le CIMM est reconnu, il ne pourra plus être contesté. C’est donc le droit pour tout agent qui est parti en congés bonifiés de repartir la fois suivante.
- Un mode de paiement qui tout en préservant tous les autres avantages (prime de vie chère, ayants droits…) sera encadré pour donner toutes les garanties aux agents, y compris pour ceux qui ont des enfants scolarisés, à être prioritaires pendant les périodes de vacances.
* Calculé sur le prix moyen haute saison par ayant droit, le chèque congés bonifiés permettra de partir pendant toutes les périodes de l’année.
* L’agent pourra choisir sa compagnie aérienne et acheter très en amont les titres de transport, ce qui lui sera très profitable avec le système du yield management (qui avantage ceux qui réservent leurs titres de transport plusieurs mois avant le départ).
* Le chèque congés bonifiés donnera le droit de fractionner le congé bonifié mais uniquement si le bénéficiaire le souhaite. L’agent ne perd donc pas ses congés bonifiés s’il ne souhaite pas les prendre en une fois.
* Si l’agent choisit de partir pendant la période creuse, (lorsque les prix des billets d’avion sont divisés par 2, voire par 3), il pourra dépenser le reliquat du chèque sur place ou bien l’utiliser pour d’autres trajets.
En résumé :
Le nouveau dispositif, tout en préservant tous les droits et en sécurisant les départs, donnera aux agents plus de souplesse dans la prise des congés bonifiés.
Mais surtout, le chèque congés bonifiés apportera une réponse concrète à une difficulté matérielle. En effet, pour l’immense majorité des bénéficiaires, les agents et leurs familles originaires d’outre-mer, qui sont en catégorie C, le coût du séjour est de plus en plus élevé et dissuasif. Certains sont même contraints de recourir à l’emprunt. Le chèque congés bonifiés qui peut être utilisé pendant le séjour pour louer par exemple un logement, une voiture ou consommer, contribuera à donner plus d’autonomie aux agents. Le dispositif encadre strictement l’utilisation du chèque congés bonifiés pour éviter toute autre utilisation que le congé bonifié et le transport.
Enfin, dernier point qui n’est pas négligeable, le nouveau dispositif aura un impact important et extrêmement positif pour les régions d’outre-mer, car l’agent qui va pouvoir ainsi consommer plus, contribuera au développement des économies locales.
Afin de sécuriser le dispositif, la réforme se fera par décret et concernera les trois fonctions publiques.
I - Le chèque congés bonifiés :
Ce qui change : les modalités d’achat du billet
L’attribution aux bénéficiaires d’outre-mer et à leurs ayants droits d’un chèque congés bonifiés calculé sur le coût moyen de la haute saison par destination et révisé chaque année, leur permettra d’acheter directement leurs billets d’avion.
- Le bénéficiaire peut prendre ses congés bonifiés en une fois, par exemple en juillet-août. Il peut aussi décider de les fractionner et de les répartir sur un, deux ou trois ans. La répartition sur au moins deux voyages devrait permettre d’éviter la désorganisation du service. L’avantage aussi pour le bénéficiaire c’est qu’il ne perd pas ses congés bonifiés s’il ne souhaite pas demeurer 65 jours dans sa région d’origine.
- Il sera clairement indiqué dans le décret l’interdiction absolue pour l’administration d’imposer un fractionnement qui ne peut relever que de la demande expresse de l’agent, à l’exclusion de toute sollicitation de l’autorité administrative.
- Tous les autres droits des bénéficiaires demeurent (bonification des jours, majoration de traitement en outre-mer, bénéfice pour les ayants droits…). En clair, les bénéficiaires du dispositif auront 65 jours de congés bonifiés et la prime de vie chère. Et lorsqu’ils rempliront les conditions telles qu’elles existent aujourd’hui, les enfants et les conjoints en bénéficieront.
- Le fret continuera à être pris en charge suivant les modalités actuelles pour chaque administration. Une formulation adéquate sera utilisée pour sécuriser le dispositif et empêcher toute régression de manière à empêcher que les administrations ne changent les règles du jeu.
- Comme le montant est calculé pendant la période où les prix sont les plus élevés, le chèque permet de partir à n’importe quelle période de l’année, y compris en juillet-août.
- Le montant du chèque congés bonifiés fera l’objet d’un arrêté valable pour les trois fonctions publiques. Les conseils supérieurs des 3 versants de la Fonction publique seront tenus informés et/ou consultés à chaque modification.
- Si le bénéficiaire des congés bonifiés décide de partir pendant la période où les prix des billets d’avion sont divisés par 2, voire par 3 : Il a plusieurs options : soit dépenser le reliquat du chèque sur place, soit l’utiliser pour d’autres trajets. (il s’agit d’une mesure incitative : le différentiel de coût devrait inciter le bénéficiaire à partir pendant les périodes de basse saison quand le prix du billet d’avion est divisé par 3. Cela devrait permettre de lisser la demande et de l’étaler sur l’année.)
- Le dépôt des dossiers doit intervenir au moins 8 mois avant le départ, l’administration aura deux mois pour répondre. Passé ce délai, l’acceptation de l’administration est réputée acquise.
- En cas de refus des dates de congés bonifiés pour nécessité de service, l’employeur doit produire un rapport circonstancié. Après deux rejets, le cas de l’agent doit être soumis obligatoirement pour avis à la Commission Administrative Paritaire.
- Les même critères qui prévalent aujourd’hui quant aux dates de prise des congés bonifiés, notamment la priorité donnée aux familles avec enfants scolarisés, continueront à s’appliquer en matière d’acceptation.
- Le chèque congés-bonifiés ne sera pas imposable, il prendra la forme d’une indemnité : « indemnité compensatrice pour frais de transport »
- Le chèque congés bonifiés est un titre nominatif, valide 3 ans, qui peut être remis aux prestataires de services agréés en paiement des dépenses effectuées par les bénéficiaires pour leurs vacances (frais de transports, d’hébergement, de repas, d’activités de loisir…). Il sera délivré dans sa totalité dans le mois suivant l’acceptation explicite ou tacite de l’administration.
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Condition de ressources :
Les bénéficiaires de hauts revenus qui bénéficient des congés bonifiés ont-ils besoin que l’Etat paie leur billet d’avion ? Est-il normal de traiter un haut revenu comme un fonctionnaire de catégorie C ou B ou même A ? De la même façon un fonctionnaire à haut revenu doit voir sa situation différenciée selon qu’il soit célibataire ou marié avec plusieurs enfants. Dans cette hypothèse, il faudra aussi revoir la base de l’indice 340 qui n’a jamais été réévaluée depuis 1953 (or il ne se situe plus au même niveau, du fait de l’avancée des indices et des échelons). (NB : le Délégué s’étant engagé à ne pas alourdir la charge, il conviendrait que les économies compensent peu ou prou)
On aurait pu soumettre le bénéfice du chèque congés bonifiés à une condition de ressources variant selon la composition du foyer fiscal. La détermination de la quote-part prise en charge par l’employeur aurait combiné deux notions : le revenu fiscal de référence du foyer (qui tient compte des revenus du foyer) pondéré par le quotient familial (exprimé en parts). En raison de la complexité du dispositif, des risques d’effets pervers (exclusions tenant au patrimoine et non à la rémunération de l’agent), de l’obligation de justifier toutes les ressources avec la fiche d’imposition…, cette solution n’a pas été retenue.
La deuxième possibilité a la préférence du délégué :
Partir d’un seuil couvert à 100% pour un célibataire (l’indice 783 de la catégorie A le plus important, soit 42 817, 10 euros). Ce taux de 100% s’applique pour des revenus supérieurs en cas d’application des majorations suivantes : 5 % par enfant à charge (au sens prévu par la législation sur les prestations familiales et les enfants infirmes visés à l’article 196 du CGI) et 10 % si le conjoint ne travaille pas.
De la même façon partir d’un seuil pour le conjoint (qui serait pour un couple sans enfants : l’indice 340 et ajouter 5 % par enfant à charge).
Opérer de la même façon pour le ou les seuils intermédiaires jusqu’au seuil de sortie.
Il doit être prévu que le conjoint se place tout au plus dans la catégorie de l’agent bénéficiaire.
En clair, cette condition de ressources ne concerne pas les catégories A, B ou C. (l’immense majorité des originaires d’outre-mer n’est pas concernée par la condition de ressources)
II - Le Centre des Intérêts Matériels et Moraux ( CIMM) :
Il est nécessaire d’unifier le concept « intérêt matériel et moral » car il diffère au sein d’une même administration et entre les administrations. Il introduit un élément d’incertitude qui pénalise les postulants (ainsi on assiste parfois à des refus des congés bonifiés à quelques semaines du départ ; et souvent des originaires d’outre-mer qui en ont bénéficiés pendant des dizaines d’années, ne rentrant plus dans le dispositif parce que l’administration concernée a changé ses critères).
Les différentes circulaires sur la question ne sont pas appliquées par les chefs de service. La dernière en date du 3 janvier 2007 a été édictée par le cabinet du Premier ministre et s’adresse aux trois fonctions publiques. Elle énonce le principe du faisceau d’indices (reprenant en cela deux autres circulaires). Le Délégué propose de sortir du principe du faisceau d’indices en énumérant de manière limitative les critères objectifs requis afin d’enlever à l’administration tout pouvoir interprétatif qui introduit l’insécurité et génère des contentieux.
Pour empêcher tout refus sur le droit de l’agent, en utilisant la jurisprudence administrative, il convient que ce nouveau dispositif procède à l’abrogation des textes antérieurs et modifie la dénomination du CIMM. Cela permettrait aussi de ne pas impacter d’autres dispositifs qui y font référence (une clause explicite en ce sens pourrait être insérée dans le décret).
Après de longs échanges avec les syndicats, le Délégué propose de distinguer deux situations :
A - Celui qui a bénéficié des congés bonifiés ou qui était éligible au dispositif la dernière période précédente, se voit reconnaître automatiquement ce droit. Il n’a plus rien à justifier, ni aucun document à fournir autre que la lettre d’acceptation du congé bonifié pendant la précédente période.
« A compter de la parution du décret, tous les agents ayant bénéficié d’un congé bonifié dans les trois années précédentes n’auront aucun justificatif à fournir à leur demande pour ouvrir leur droit ».
B - S’agissant des nouveaux entrants : Dès lors que le demandeur répond à deux critères principaux (qu’il déterminera sur la liste de 4 critères objectifs) et à trois critères complémentaires (qu’il déterminera sur une liste de 7 critères objectifs), l’administration doit lui accorder le bénéfice des congés bonifiés. L’administration ne pourra pas opposer tel ou tel critère pour refuser le bénéfice des congés bonifiés. Ce dispositif ne laisse aucune marge d’appréciation à l’administration qui doit appliquer strictement les textes.
a) - Critères principaux : dans la liste, deux critères
1 - naissance ou entrée sur le territoire avant le 5ème anniversaire
Pour prouver la naissance sur le territoire: acte ou document d'état civil (copie intégrale ou extrait d'acte de naissance, livret de famille) ou pièce d'identité
Pour prouver l'entrée sur le territoire :
- Pièce justificative prouvant le domicile des parents
(par exemple : factures EDF, de téléphone, ou quittances de loyer, attestation d’inscription sur les listes électorales, avis d’imposition),
- contrat de travail, bulletins de paie,
- toute attestation émanant d’une administration
2 - durée de vie sur le territoire dont période de scolarité : 15 ans dont 5 ans de scolarité - (durée de vie continue ou discontinue ; scolarité obligatoire (5 à 16 ans) ou facultative)
Preuve :
- Justificatifs prouvant le domicile de l'agent ou de ses parents au cours de sa minorité sur la période concernée.
Exemple :
- certificat de scolarité
et/ou attestation de diplômes,
- justificatif de domicile de l’agent ou de ses parents
(par exemple : factures EDF, de téléphone, ou quittances de loyer, attestation d’inscription sur les listes électorales, avis d’imposition, toute attestation émanant d’une administration),
ou contrat de travail,
ou bulletins de paie
(Si les pièces fournies n'attestent du domicile que pour un instant donné, ex : facture de téléphone, il conviendra de fournir un justificatif par année)
3 - un membre de la famille proche sur le territoire
- vivant,
- ascendant (père, mère, grand-père, grand-mère)
ou descendant
(fils, fille, petit-fils, petite-fille)
- en ligne directe
ou représentant légal
Preuve :
- acte(s) ou document(s) d'état civil établissant la filiation (livret(s) de famille et/ou copie(s) d’actes d’état civil) ou le lien juridique (livret de famille, certificat de PACS [ou de concubinage]),
- et justificatif de domicile du membre
(par exemple, photocopie de la pièce d'identité, facture EDF, de téléphone, quittances de loyer, notification d’allocation logement ou avis d’imposition…) valable pour l’année en cours
4 - sépulture d’un membre de la famille proche sur le territoire
- tombe, ou reliquaire, ou case de columbarium,
- en ligne directe, ascendants ou descendants
Preuve :
- acte(s) ou document(s) d'état civil attestant du lien de parenté (livret(s) de famille et/ou copie(s) d’actes d’état civil),
- et certificat de sépulture ou acte de concession indiquant le lieu.
b) - Critères complémentaires : il suffit de répondre à trois critères sur une liste de sept critères
1 - membres de la famille sur le territoire
- vivants,
- collatéraux (frères, soeurs, oncles, tantes, [cousins, cousines],
Preuve :
- acte(s) ou document(s) d'état civil établissant la parenté (livret(s) de famille et/ou copie(s) d’actes d’état civil),
- et justificatif de domicile du membre de la famille
(par exemple, photocopie de la pièce d'identité, ou facture EDF ou de téléphone, ou avis d’imposition) valable pour l’année en cours.
2 - sépulture d’un membre de la famille sur le territoire
- tombe, ou reliquaire, ou case de columbarium,
- collatéraux (frères et soeurs seulement).
Preuve :
- acte(s) ou document(s) d'état civil attestant du lien de parenté (livret(s) de famille et/ou copie(s) d’actes d’état civil),
- et certificat de sépulture ou acte de concession indiquant le lieu
3- Intérêt dans la vie économique en outre-mer
- Propriété d’un bien foncier :
sans durée si provenant d’un héritage
depuis 5 ans minimum à la date de la demande si acheté
non bâti ou bâti
preuve :
titre de propriété ou taxe foncière
- titulaire d’un compte bancaire dans le département d’origine (v. mairie de Paris…) (pour le cumul de rémunération il faut donner à l’administration, un relevé d’impôt et le RIB.
- participation dans des groupements ou sociétés présents sur le département d’origine
4 - demande(s) de mutation ou de détachement refusées par l’administration
Une demande par an pendant 3 ans, effectuées au cours des 5 dernières années
- une demande par an et pendant 3 ans, datant de moins de cinq ans, vers le territoire demandé
comme lieu du congé bonifié
- intra fonction publique
ou inter fonctions publiques.
Preuve :
- lettre de refus suite à une demande de mutation,
ou lettre de réponse négative de l’administration à candidature,
ou lettre de refus de détachement de l’administration d’origine,
ou attestation délivrée par le bureau du personnel
5- voyages et séjours vers le territoire
pas de durée minimale
Un en moyenne par période de 5 ans depuis l’entrée dans l’administration
Preuve :
- attestation délivrée par le bureau du personnel
- billets d’avions, carte d’embarquement,
ou attestation de l’agence de voyage,
et en cas de location, quittances locatives ou factures d’hôtels attestant de périodes de location sur le territoire
6 - arrivée récente sur le territoire de la résidence administrative
- arrivée depuis moins de 5 ans
- arrivée par voie de changement d’affectation, de mutation, de détachement ou mise à disposition
Preuve :
- dernier avis d’imposition dans le territoire d’origine
7 - délai court entre la date de départ du territoire d’origine et la date de recrutement dans l’administration
moins de 5 ans
- recrutement dans l’administration : non-titulaire pendant + de 6 mois consécutifs auprès du même employeur, élève d’une école de service public, fonctionnaire-stagiaire
Preuve :
- dernier avis d’imposition dans le territoire d’origine,
- arrêté de nomination,
ou contrat(s) de non-titulaire prouvant une durée de recrutement de + de 6 mois consécutifs
8- L’existence de liens constants avec le département d’origine
- factures téléphoniques d’appels aux parents, amis ou tiers (affaires) (appliqué dans l’hospitalier)
- inscription sur les listes électorales
- implication dans des associations en outre-mer (activités culturelles…)
(paiement de la cotisation, carte de membre à jour…)
Pour empêcher tout refus sur le droit de l’agent, en utilisant la jurisprudence administrative, il convient que ce nouveau dispositif procède à l’abrogation des textes antérieurs. La modification de la dénomination du CIMM peut être positive à cet égard.